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Prof. Horace Adjolohoun : « la Cour HOLO ne s’est laissée ni attendrir par la légitimité populaire ni convaincre par la caution politique »

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GREVER LA GRÈVE AU BÉNIN? OUI, MAIS COMMENT?

 

La beauté d’une constitution ne réside pas dans sa suprématie proclamée mais dans son respect pratiqué.

A la lumière du texte de la Constitution et par l’historique socio-politique, le droit de grève peut-il être supprimé sans violer la loi fondamentale ? Telle est la question à laquelle la Cour constitutionnelle du Bénin a répondu par la négative dans une décision rendue le 18 janvier 2018. La haute juridiction a conclu que le droit de grève ne peut être ni « arraché » ni « supprimé » ; il ne peut que faire l’objet de limitation. En attendant de se délecter des considérants qui devraient sans aucune surprise motiver la décision de la Cour constitutionnelle sur le sujet principal de l’actualité du nouvel an 2018 au Bénin, l’on devrait autoriser l’analyste constitutionnel à laisser s’épandre son impatience en faisant œuvre perspective utile.  L’issue de cet exercice prétorien n’a pu surprendre l’observateur averti du contentieux constitutionnel des droits fondamentaux au Bénin même si le dernier précédent du juge constitutionnel a pu troubler la quiétude normative tant nationale qu’internationale.

Si les sept sages de Cotonou ont enfin répondu à la question qui a occupé le débat public le long de la période festive, ils ont de la même pierre fait le second coup de produire la solution alternative. Et pourtant deux interrogations subsistent quant à l’administration de l’élixir que le citoyen béninois s’est déjà hâté de qualifier de curative de la démocratie. D’une part, cette Cour aurait-elle pu faire autrement ? D’autre part, quel mode d’emploi pour cette médecine constitutionnelle tant attendue ?

Le juge constitutionnel : adjudicateur sans surprise, salvateur par mérite

S’amusant à épuiser prématurément le contentieux, certains commentateurs ont tenté d’assourdir la logique juridique en suggérant qu’en matière de jurisprudence, la quantité devrait prendre le pas sur la qualité. En dépit de leur puissance, ces sirènes à contre-courant n’ont pu entamer les règles largement acceptées de l’interprétation juridique et constitutionnelle. Par la trilogie d’identité, la question était toute simple : à cause identique par les questions, litigants identiques et demandes identiques, la Cour aurait-elle pu répondre autrement que par son précédent le plus logique ? La vérité, c’est que, comme dans les écritures saintes, il y a, en jurisprudence, le bon grain et l’ivraie. Il n’y a donc pas à se laisser surprendre par un adjudicateur qui remet à l’endroit un précédent par lequel un texte d’une clarté non-équivoque avait été placé à l’envers. Mais l’adjudicateur constitutionnel béninois manque-t-il pour autant de mérite ?

Tenaillée par la tentation prenante de l’utilité publique et de la caution parlementaire, c’est plutôt au dictat de la logique juridique que la Cour a dû son mérite. En toute impartialité intellectuelle, il faut d’abord noter la légitimité des moyens du défendeur. Dans ce contentieux, l’exécutif ne défendait pas une cause frivole. Loin s’en faut. On ne peut reprocher aux contradicteurs du gouvernement de ne voir les arguments pour la suppression qu’en noir. On ne peut tout autant passer par pertes et profits les conséquences socio-économiques incalculables du recours abusif et politisé au droit de grève. Que lesdites conséquences aient pu passer le test sacro-saint de proportionnalité est une toute autre question.

En sus de ce que ses moyens ne manquaient pas de pertinence, l’exécutif avait agi avec la caution politique de la représentation nationale. Hors l’environnement référendaire, qui mieux que le parlement peut légitimer l’impérieuse nécessité de parer aux conséquences néfastes de la grève sauvage ? Nulle autre entité !

Et pourtant, la Cour HOLO ne s’est laissée ni attendrir par la légitimité populaire de l’utilité publique ni convaincre par la caution politique du soutien parlementaire. On ne peut ici invoquer la doctrine du syndrome de fin de mandat du juge constitutionnel. J’avance plutôt que la Cour a fait reine la logique juridique et les contraintes historiques, notamment socio-politiques. L’expérience enseigne que, dans un nouveau constitutionnalisme africain largement caractérisé par un constitutionnalisme savamment proclamé et un présidentialisme ardemment pratiqué, il y a un mérite indéniable dans un tel édit jurisprudentiel. La surprise ainsi élaguée et le mérite dûment reconnu, il reste cependant à se pencher sur l’administration de la potion concoctée.

La grève ne peut qu’être limitée mais comment ?

Il n’y a pas d’équivoque. Il ne saurait seulement s’agir de procéder par une hiérarchisation des droits pour parvenir utilement à placer le droit de grève en dessous de la nécessité publique ou populaire. Ce serait comme soutenir que le droit à l’éducation prend rang par dessus le droit à la justice. En faisant ainsi, on violerait les principes d’indivisibilité et de complémentarité des droits, principes consacrés par les textes internationaux qui obligent le Bénin. Il suffit de lire la Déclaration universelle des droits de l’homme (cristallisée par la Charte africaine et passée en droit coutumier), les deux Pactes jumeaux des Nations Unies (1996) et la Déclaration de Vienne (1993).

 

Il y a plutôt lieu de se conformer au standard consacré : la proportionnalité totale. Adulée comme pièce unique dans l’univers juridique africain, la Constitution béninoise de 1990 a ceci de différent qu’elle incorpore l’ensemble des dispositions de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples. Or, sur la question, le juge africain des droits de l’homme est lucide et unanime qu’il s’agisse de la Commission de Banjul ou de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples. Toute limitation doit être conforme au « droit ». A noter que lorsqu’on se réfère à la notion de « droit », la formule sine lege n’est pas le déterminant, y compris en droit international constitutionnalisé.

Dans la jurisprudence internationale des droits de l’homme, la notion de « droit » s’entend tant du droit national que des conventions internationales dûment ratifiés par l’Etat concerné. Dans le contexte africain, cette jurisprudence dégage trois grands déterminants de limitation des droits fondamentaux : la législation (la limitation doit être prévue par la loi), la justification et la proportionnalité (la limitation doit être justifiée et être proportionnelle au but qu’elle s’est fixé en ce qu’il ne doit y avoir aucun autre moyen moins préjudiciable au droit consacré) et l’acceptabilité dans une société démocratique (la limitation ne doit pas être contraire aux grandes valeurs de la démocratie).

Il s’ensuit que même à limiter le droit de grève, c’est donc par ces modes d’emploi qu’il faut administrer la solution formulée par la Cour. Je suis bien tenté de dire que le défendeur a déjà démontré qu’il connaissait les chemins de l’encadrement. Les alternatives activées par l’exécutif dans la main courante de l’examen de la pétition constitutionnelle le prouvent à suffisance. Et pourtant, scintillant de clarté, les textes, constitutionnel et internationaux n’avaient pas à défendre leur précision. Même hors les chemins du droit, limiter ne saurait s’entendre comme supprimer par quelque alchimie interprétative que ce fût.

 

Il reste à souhaiter qu’en prime à la sagesse constitutionnelle, force reste à l’édit du juge et donc à la suprématie de la plus vierge des constitutions du nouveau constitutionnalisme africain. Il devrait en être ainsi parce que la beauté d’une constitution ne réside pas dans sa force proclamée mais dans son respect assumé.

Sègnonna Horace Adjolohoun

Professeur de Droit international des Droits de l’homme et de Droit constitutionnel comparé

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